说了很多年的养老保险“全国统筹”，终于迈出了实质性的一步。
6 月 13 日，国务院下发通知：从 7 月 1 日起建立职工基本养老保险基金的“中央调剂制度”。此后每个季度，各省份养老保险基金将按一定比例向一个“中央调剂基金”上解资金，后者随即将筹集的资金拨付各省份，在这个过程中“均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担”。
根据公布的方案，某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。上解比例初期为3%。有学者就此推算，每年上解的中央调剂金总额大约为 6500 亿元。
大规模人口流动造成的悬殊抚养比差距，使中国各省份之间养老保险负担差异十分巨大，“贫富不均”，这让全国范围内的“调剂”和“统筹”改革，长期处于决策议程之上。
这种不均有多严重？2017 年，劳动力大量流入的广东省的抚养比仅为 1:9，而劳动人口大量流出的黑龙江则达到 1:1.3。这意味着，在广东是每 9 个劳动力抚养一个非劳动力，而在黑龙江，这个数字是1.3。2016 年，广东当年的企业养老金累计结余达到 7258 亿元，可以支付 55.7 个月的退休金；而黑龙江的累计结余则亏空 232 亿元，是全国唯一累计结余为负的省份。除了黑龙江，2016 年全国还有 6 个省份当期养老金收不抵支，即便累计尚有结余。
在 6 月 13 日的国新办关于“中央调剂制度”的发布会上，人社部副部长游钧如此描述当前的不均形势：“虽然全国养老保险累计结余资金有 4.14 万亿，但近三分之二集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可以支付 17.4 个月，有些省份可以支付 40、50 个月，每年当期还有上百亿结余。有的省份已经出现当期收不抵支，个别省份累计结余都用完了。”
长期以来，对养老金的处置，地方各自为政，中央只起补救的角色。养老保险资金富裕的省份，可以自行管理资金，投资运营、保值增值；而资金亏空的省份，则依赖中央财政补助。
中央早就试图弥补地区间落差，实现更高层次的“统筹“，但并不顺利。2010 年出台的《社会保险法》就早已提出：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，在全国范围内对养老保险金进行“统收统支”。2011 年出台的“十二五”规划亦提出“实现基础养老金全国统筹”，但是没能实现。2016 年的“十三五”规划，再次提出了同样的目标，但暂无明确时间表。
需要说明的是，以上“基本养老金”和“基础养老金”有所不同，前者同时包括社会统筹和个人账户部分，而后者仅包括社会统筹部分。而本次纳入“中央调剂”的是前者。
实现“全国统筹”的主要障碍，在于地方政府出于自身利益的抵触，这清楚地反映在此前推行层次更低的“省级统筹”的艰难上。
中国不同层级的养老保险统筹单位多达 2000 多个，其中主要为市县级，高度“碎片化”。资金池过小，让一些地区的收支常常捉襟见肘，却得不到外地富裕资金池的接济。除此之外，分裂格局也导致养老金地区间转移不畅，影响了劳动力的流动。虽然 1991 年国务院就出台文件，要求养老保险统筹单位逐渐由市县级过渡到省级，但是省级和下级政府之间的博弈让过渡十分困难——在养老保险资金有结余的地区，市县不愿把钱上交给省；而在资金亏空的地方，省级政府又不愿意管理资金池子，因为这将意味着必须以财政为养老金亏空兜底。
结果，虽然官方宣称到 2009 年底全国已经有 31 个省级行政区建立了省级统筹，但事实上，除了四个直辖市和少数几个省、自治区真正实现了“统收统支”以外，大多数只不过是建立了“调剂金”制度，在辖区内进行资金调剂。
如今，这种地方“擦边球”手段却被中央借鉴，建立了“中央调剂制度”，其制度设计被认为是用来“倒逼”各省建立“省级统筹”。而“省级统筹”也终于有了明确的时间表。在“中央调剂制度”公布前两天，国务院副总理韩正在关于“中央调剂制度”实施工作的会议上提出，2020 年全面实现“省级统筹”。
上下级政府之间的博弈也存在于中央和省级政府之间。学者们认为，对全国“统收统付”、“富帮穷”的预期，将促使地方政府降低养老金征缴力度，更多使用结余来支付退休工资。对它们来说，这有“一箭双雕”的功效，一方面可以让自己显得“更穷”，好减少未来的贡献责任，将收益最大化，与此同时，降低养老保险缴费率还可以为本省企业“减负”。
有学者认为，未来养老保险全国统筹成败的关键，将在于如何制约地方政府的机会主义行为。
不过中央也有办法。比如在本次的“中央调剂制度”方案中，各省份上解资金将根据核定的上解工资基数和上解人数计算，不与实际征收多寡挂钩，就是为了防止各地企图“少缴多得”。方案还将扩大养老金征缴面列入了省级政府工作考核内容。同时，中央虽然调剂，但是不会为地方政府资金缺口兜底，如果出现不能足额按时发放，责任还是在地方。
公众自然关心本轮新政将如何影响缴费和退休金待遇水平。对此，游钧在13日的发布会上表示，本轮新政是“前台不动，后台调整”，意味着职工的缴费费率和退休金待遇都将不受影响，而中央财政对养老金总体短缺的补助也仍将持续，今年还将增加。
中国养老金虽总体结余 4 万多亿，但是从 2014 年起，支出已经高于收入，差额靠中央补助顶着。2016 年中央对全国养老金的补助超过 4400 亿。
题图来自flickr用户Tony Tseng
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