引言

2015年,京津冀协同发展规划纲要出台,秦皇岛市以其独特的地理区位、历史文化和生态环境条件,被明确为京唐秦发展轴和东部滨海发展区的节点城市之一。随着生态文明建设、新型城镇化及京津冀协同发展等重大战略导向的提出,秦皇岛市迎来了利用生态环境优势提升城市综合竞争力的战略机遇。在此背景下,秦皇岛市开展空间发展战略编制工作,是城市在机遇关键期应对转型发展,谋定而后动的“开局之战”。

目前,《秦皇岛市空间发展战略研究》荣获2017年度河北省优秀城乡规划设计二等奖。

秦皇岛北戴河

秦皇岛地处河北省东北隅,北依燕山,南临渤海,市域总面积7812平方公里,辖四区三县;滨海地区总面积3338平方公里,辖四区一县。秦皇岛市拥有在中国政治史上具有特殊地位的北戴河,拥有京津冀最好的空气质量和海洋环境,是风貌独特的北方滨海旅游城市。

京津冀最好的空气质量和海洋环境

一、规划构思

秦皇岛市城市发展具有三大核心优势,主要包括:具备区域比较优势的生态环境基底、具备得天独厚的区位交通条件、具备历史人文积淀的政策高地。此外,秦皇岛市城市发展也面临着不少挑战,核心症结在于:京津巨大的虹吸效应;河北省传统工业城镇化路径中,秦皇岛市所具备的核心优势资源难以显著转化为城市的综合竞争力。

京津巨大的虹吸效应

国家新型城镇化建设和京津冀协同发展是秦皇岛市彰显城市特质、承担区域职能、破题核心症结、提升城市综合竞争力的契机。《秦皇岛市空间发展战略研究》结合新时期重大战略导向,彰显和延续秦皇岛市城市经济增长与环境保护平衡发展的特质,明确“生态优先、精明增长、创新驱动”的战略导向,确定城市发展目标为“绿色国际名片、沿海开放强市、美丽和谐港城”,把握影响城市发展的关键要素,从生态保护、空间布局、产业经济、公共服务等方面提出四项发展战略。

二、主要内容

战略研究把握一条主线——彰显和延续秦皇岛城市经济增长与环境保护平衡发展的特质,着力提升城市综合竞争力,并提出四项发展战略:

一是凸显城市发展特质,将生态作为立市之本,高标严控城市核心生态要素与整体生态格局。秦皇岛市有别于区域其他城市的核心特质是生态,战略强调城市整体生态格局的保障,进一步巩固生态优势,打造国家生态文明示范区。

市域严控“八廊八块” 整体生态格局

结合生态敏感分区和相关部门规划,战略在市域严控“八廊八块”的整体生态格局;在滨海地区高标准划定两级生态控制线,确定生态控制线范围的面积不低于滨海地区总面积的75%,并进一步结合生态保护红线的相关政策,划分省、市两级事权,制定相应的管控要求。

划分两级事权,制定相应的管控要求

对接河北省生态保护红线严控生态底线区,为省级管理事权;划定生态控制线提高生态建设品质,为市级管理事权。建设项目严格按两级规定准入,由环保局与城乡规划局实施监督。

针对生态敏感区域——北戴河区和北戴河新区,展开大北戴河统筹专项研究,突出大北戴河生态保障的要求。例如:在北戴河新区设立重点植林区,将林地保护等级优先于农田;管控北戴河区和北戴河新区的滨海一线建筑高度不超过树高,突出北方稀缺的滨海森林城市特征。

二是强调以保障生态格局为基础,对接区域轴带,整合城市组团,差异化引导城市空间发展。战略向外对接京津冀协同发展空间框架,市域内部建构东、中、西三条城镇功能协同轴,建立向区域全面开放、“山海城”联动的市域城乡空间格局,并将市域分为滨海城镇提升区、滨海战略引导区、山地生态功能区、特色城乡协调区四个差异化发展板块。

四个差异化发展板块

其中,滨海地区是秦皇岛市城镇建设集中区域。战略以保障生态格局为基础,结合滨海地区资源禀赋和战略导向,将滨海地区分为“东优西控”差异化引导的两个板块:

“东优西控”差异化引导滨海地区两大板块

京唐秦发展轴和沿海发展带汇合处为东部板块,强调优化发展和集聚发展。一方面识别新的战略平台,将深河中心作为联动区域发展、承接区域职能的核心战略平台;另一方面借助“新鲜血液”,以核心战略平台撬动组团协作,形成组团城市的发展极核。

东部板块强调优化发展和集聚发展

沿海发展带沿线为西部板块,分布有多个生态重要廊道和生态重要斑块,包含秦皇岛市重要的战略机遇地区——北戴河新区,以及所有未开发的滨海岸线。西部板块强调预控,严控生态环境品质和建设用地增量供给,最大限度预控支撑城市可持续发展的核心战略资源。

三是强调以生态绿色发展为导向,提出城市产业转型发展路径,培育城市产业发展动能。秦皇岛市长期以来的“三二一”产业结构,不是产业结构优化的结果,而是旅游和港口物流传统优势产业撑起的三产独大局面。

全域全季旅游空间发展示意图

战略提出产业“固本培优”。围绕“旅游”和“海港”两个优势产业,提出由夏季滨海旅游向全境全季旅游转变,重点改善冬季旅游,提升旅游产品品质;提出以港产城融合发展为核心,梳理和整合临港产业空间布局。

港产城融合——梳理整合临港产业空间布局

对于制造业发展,我们认为决不能以牺牲生态环境为代价。战略综合评估秦皇岛制造业谱系,建立生态绿色导向的制造业名录,保障制造业的空间供给。为保障生产清洁,提出生产企业全部入园,不设立县级以下园区,制定园区正面清单和负面清单。同时引导新兴产业空间布局,打造产业服务平台,保障低成本双创空间,以产业创新促进产业转型升级。

引导新兴产业空间布局

四是强调以人为核心,提升城市公共服务和空间环境品质,提升城市对人的吸引力。在战略导向上强调“求量重质”:一方面,结合人口布局和针对特定人群,差异化引导城市组团的公共服务供给;另一方面,着力提升空间环境品质,彰显城乡风貌的人文和生态特色,吸引以人为核心的城市发展要素。

以人为本、求量重质

三、规划特色

以“多规合一”为抓手,促进战略共识,实现战略落地,引导秦皇岛市城市经济增长与环境保护的平衡发展。本次战略研究的创新及特色主要体现在以下几个方面:

1.关注土地利用布局对城市战略的支撑作用

对土地利用进行专题研究,深入分析城市发展与土地问题的关联,引入多种技术方法,通过模拟土地利用发展方向、预测城市空间扩张边界、提出土地利用管理政策建议等,为战略制定提供技术支撑,实现战略导向与土地利用规划和政策的协调。

土地利用专题研究

2.形成基于战略导向的空间管控框架

强调在空间管控上达成共识,同时为空间布局留有弹性。两级生态控制线、两级城镇空间增长边界体现了“政策共识+布局弹性”的思维;滨海地区新增城镇建设用地分配基于“西优东控”的战略导向,重点明确用地供给侧重的地区,为具体用地供给的“量”预留弹性。

3.强调“多边一致”的战略共识

一方面,通过多轮市县(区)两级的沟通协调,形成上下一致的战略框架,并通过编制分区指引图则,将战略意图对接各行政主体的事权和政策行动,强化战略对形成“全市一盘棋”的引领作用;另一方面,加强“多边”对话,结合部门诉求,增加多项涉及“多规”的政策表述,为“多规合一”提出“合”的方向。在与县(区)政府和相关部门的沟通过程中,我们在主报告、专题研究报告的基础上,单独编制成果摘要,用于行政传递。

编制成果摘要,用于行政传递

四、实施情况

《秦皇岛市空间发展战略研究》提出的目标和战略已成为全市共识:“东优西控”纳入政府报告,成为秦皇岛空间发展导向; “十三五规划”提出“生态立市、产业强市、开放兴市、文明铸市”的发展方针与战略高度契合。

同时,正在修编的《秦皇岛市城市总体规划》对空间发展战略的重要结论予以延用深化,包括:发展目标、规模分配导向、市域空间结构、滨海地区空间结构等。正在编制的《秦皇岛市“多规合一”一张图编制》以空间发展战略的成果作为“一个战略共识”基础,形成划线和调整图斑的原则,有力保障了空间发展战略构想的落地。

设计单位
深圳市城市规划设计研究院有限公司
秦皇岛市规划设计研究院

设计团队
吴晓莉、伍炜、肖鹏飞、罗倩倩、吴湧彬、黄劲芃、张志生、张月胜、卢静一、姜宁宁、赵延营、张志旺、黄京、何任翱、曹子元

主要负责部门:
深规院规划设计五所


来源:知乎 www.zhihu.com

作者:深圳规划院

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