引言

近年,多次中央城镇化工作会议、中央委员会上均提出要统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的战略部署,强调建立空间规划体系,推进规划体制改革,提升国家国土空间治理能力和效率。伴随全面深化改革的推进,探索中国特色的空间规划体系和空间治理体系成为各界高度关注的议题。

在新的背景形式下,笔者结合项目经验以及已有的规划研究,对现阶段我国空间规划改革提出几点认识,仅为一得之见,以期抛砖引玉。

一、端本正源——空间规划编制体系趋向于明晰

1.1 战略规划将从空间规划中弱化或剥离

在空间规划管理改革之前,各部门规划存在规划权责不清、规划内容交叉的情况。如国民经济与社会发展计划主导制定城市发展的战略方向,而城乡规划尤其是总体规划工作,也着力于制定近20年的城市发展战略。在“多规合一”工作探索阶段,以厦门方式为主导的多规合一技术路线强调战略引领,先行进行顶层设计,就城市发展目标、发展战略、理想空间模式取得共识。战略共识制定与统一工作的重要性毋容置疑,但是在进行全国性的多规合一工作探索时,战略共识以空间规划主管部门主导制定还是战略政策研究部门主导制定尚未明确。

至2018年3月,国务院机构调整方案落地,成立自然资源部,整合了8个部门在规划、确权登记等领域的职能,各规划职能与分工逐步清晰。可预计,国家发展与改革委员会将强化主导发展战略的制定工作,自然资源部将统揽主导空间规划的制定工作。战略规划与空间规划很大程度上将分由两大部门主导。

分工上,发展战略确定指导思想、发展目标、策略;空间规划确定各类资源空间布局以及管控方式。空间规划对战略的制定不是工作重点,重点强调的是如何将发展战略有效传导到空间管控。

1.2 空间规划横向形成“职权明晰”的规划体系

2017年9月,开化空间规划获批,是全国首个获批的县级空间规划。开化县提出在全县统筹构建“1+3+X”的规划体系。“1”为《开化县发展总体规划》(后改为《开化县空间规划》)作为顶层规划,“3”为城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划,“X”为其他专项规划。

在统领性空间规划下,原各部门法定规划的职责开始界定清晰。未来,通过自然资源部的统筹管控,空间规划将不存在部门利益的争夺。在空间规划划定的全域空间管控方案下,横向的城乡规划将强调城镇开发边界内建设用地的细化与管控;土地利用总体规划强调农业空间如基本农田、农村居民点用地的管理;环境保护规划(生态保护红线)强调对底线的生态空间进行管控。

1.3 空间规划纵向体现“分级分重点”的层次特征

空间规划纵向上划分“国家-省域-县(市)”三个层次,空间规划体系每个层次呈现出各自的侧重点。

国家层面的空间规划尚未出台,但从生态保护红线划定、永久基本农田划定等工作在全国范围内强力推进过程中可见,国家层面将强调划线进行“刚性管控”,明确管控要素清单、管控方式。因此,国家层次的空间规划重点是制定刚性管控政策,强调政策的全国普遍性和纵向贯穿性。

省级空间规划层面,《海南省空间规划》、《宁夏回族自治区空间规划》逐步完成,对省域空间进行全局安排和部署。在满足国家政策的要求下,考虑区域之间的差异性问题,统筹协调全省层面的建设用地、耕地、林地等各项资源,确定空间发展导向。因此,省域层次的空间规划内容重点是强调全省的空间资源协调。

县(市)空间规划层面,就已有的县(市)空间规划经验来看,趋于根据自身发展阶段,在符合国家刚性管控要求以及省级统筹空间的要求下,谋求城市综合发展。如县(市)通过差异化制定生态空间内的管控规定,为生态型项目选址留下弹性。因此,县(市)层次的空间规划内容重点是因地制宜制定地方政策,留足弹性保障地方发展。

二、寻思问道——空间规划三区划定的探索仍在征途

目前,全域空间管控已明确要求,形成 “三区(城镇空间、农业空间、生态空间)三线(城镇开发边界、基本农田控制线、生态保护红线)”空间管控方案。在新一轮总体规划编制过程中,各城市均划定了“三区三线”空间管控方案,“三线”划定较为统一,但对于“三区”的划定各有理解、未成定论,仍需进一步思考与研究。

北京、上海、广州、厦门空间管控模式汇总

在现阶段的空间规划经验与探索中,城镇、农业、生态三类空间不交叉。但在实际用地功能上,三区尤其是农业与生态空间的区分难以找到相关依据。农业空间与生态空间区分划定的难操作性主要体现在三方面:

首先,用地分类标准上匹配不清晰,如城镇建设用地以外的零星建设用地(区域设施用地、风景名胜设施用地等)该划入农业空间还是生态空间;其次,功能使用上相互有交叉融合,如草地、林地和水面在功能上既有农业生产功能又有生态保育功能;再次,生态功能和农业功能存在有较多可能的功能互换诉求。

三区划定的目的在于基于分区制定差异化的管控方式和配套政策。因此,建议改变自上而下划定三区的思路,重点应探索全域不同要素(城镇、生态与农业要素)之间对建设行为的管控方式差异,根据差异分类划入不同分区。如在某城市中普通林地与一般耕地在建设行为的管控上标准一致,划入生态空间还是农业空间,两者的分区界线标准则不是重点。

三、秉轴持钧——空间规划重点将放在城镇空间以外地区

在生态文明建设推进的背景下,建设用地存量发展为主导的时代到来,下一阶段各城镇建设空间相对固定。长期以来,由于忽视对非建设用地的确权登记与规划管理,逐渐积累了一些历史问题:如城镇建设用地以外地区建设管控缺失问题、要素空间“打架”问题(耕地与林地空间重叠登记)。新一轮的空间规划,将重心放在城镇建设用地以外的研究上,可以做的研究包括:

3.1 建立生态空间的分级管控机制

生态空间是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。生态保护红线是生态空间的底线地区已形成共识,国家、各省均有出台相关的法律法规对生态保护红线进行管控,但仍需进一步对生态保护红线以外地区的生态空间实施差异化的管控。

“分级管控”是地方进行实现生态空间弹性管控的一项政策措施。底线地区为保护最严格地区,生态保护红线作为底线地区应按照禁止建设区管控;根据实际诉求,各地区可进行管控,如强调生态立市、需确保林地发展的城市,将一般林地划入第二级生态区管控。目前,上海、武汉、珠海、深圳等城市的生态空间均有或正在进行分级研究,各城市根据自身管控诉求进行分类管控。

上海、武汉、珠海等生态空间分级划定对比表

3.2 探索城镇空间以外地区建设用地规模管控

空间规划将加强对城镇空间以外地区的建设管控,弥补前期规划管控不到位的不足。

城镇空间以外的已建建设用地,应研究退出机制以及分类处置原则;推动城镇空间内新增用地与城镇空间以外地区低效建设用地增减挂钩机制的探索。

城镇空间以外的新增建设用地,应进行增量严格控制。完善城镇空间以外地区建设项目的审批制度,全面覆盖对各类建设活动的开发许可;重点对新增经营性建设用地总量控制的研究,达到既管控到位又留有弹性的目标,如厦门提出“漂浮指标”的方式,对全域新增指标进行预留。但对指标的分配方式、单个项目的建设规模和强度的管控等具体内容仍需进一步探索。

结语

空间规划改革的实施路径经过近几年的试点工作探索,已形成一定经验,正走向归纳、总结以及具体内容的探索进程中。我们每一个规划执业者都应该积极总结自己的工作实践,投入到对空间规划的探讨和总结中,为新阶段空间规划改革谋划路径!

作者:
伍炜 深圳市城市规划设计研究院规划五所所长、兼副总规划师
黄京,深圳市城市规划设计研究院规划五所副主任工程师


来源:知乎 www.zhihu.com

作者:深圳规划院

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