撰文 | 吕浩然

责编 | 李晓明

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3.16亿、15岁及以上人群吸烟率达27.7%、男性吸烟率达52.1%[1],赤裸的数字不断提醒着人们,中国烟草的流行形势依然严峻。

近年来,青少年吸烟率也在不断高企。据中国疾病预防控制中心发布的《2014中国青少年烟草调查》显示,中国每十名初中男生就有一名吸烟,而初中女生的吸烟率也在逐年上升,并接近成年女性的吸烟率。

“更可怕的是:青少年购买卷烟的‘便利’和‘便宜’——八成的吸烟青少年并未在购买卷烟时因为年龄而遭到拒绝,四成的吸烟青少年自己购买卷烟,而超过两成最近的一次吸烟是以‘支’购买。”2月28日,对外经济贸易大学教授郑榕在中国首份针对国民烟草税价态度的调查报告发布会上如是说。

这次报告会上发布了《提高烟草税价,让青少年远离危害——中国居民对烟草税价态度调查报告》(以下简称《报告》),该报告由世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心完成,旨在呼吁以提高烟草税价为基础,让青少年远离来自烟草的危害。

中国烟草税价偏低

2008年,世界卫生组织采用了一种实用的、具有成本效益的方法,以扩大对世卫组织框架公约中主要减少需求条款的具体实施——MPOWER,其中六项措施是:监测烟草使用与预防政策;保护人们免受吸烟危害;提供戒烟帮助;警示烟草危害;禁止烟草广告、促销和赞助;提高烟税[2]。

其中,R即代表“提高烟草税”。然而,中国市场的香烟税价却仍处于较低水平。世卫组织指出,卷烟价格是影响并制约人们烟草消费的一个重要因素。对于缺乏独立收入、经济能力有限的青少年来说,这种制约作用尤其明显。

此次调查报告显示,目前,在中国的绝大多数市场上,仍然存在价格仅有3 – 5元的卷烟,这也意味着这些地区的青少年,有可能花0.15 – 0.25元便可以购买到他们人生的第一支卷烟。

为了解中国居民对青少年吸烟现象的评价以及提高烟草税价对阻止青少年吸烟作用的态度和认知,对外经济贸易大学世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心对全国7个城市共计3000个样本开展计算机辅助电话调查,调查在2018年1月完成。

调查的主要发现包括:

· 超过八成的被访者对青少年吸烟现象严重性表示认同。

· 近六成的被访者认同提高烟草税有助于促进“健康中国2030”战略目标实现。

· 超过八成的被访者认同将提高烟草价格所增加的烟草税收应用于包括公共医疗和卫生的民生事业。

· 超过半数的居民并不认同提高卷烟价格会降低青少年吸烟的三种情况(戒烟意愿、减少吸烟量、吸第一支烟);然而,前烟民和非烟民对这三种情况的认同度远高于烟民。

· 选择将“一包烟的最低价格设为20~29元能够有效防止我国青少年开始吸第一支烟”的居民占比最多。

而国际控烟经验表明,提高烟草价格、禁止烟草广告促销和赞助、创建无烟环境、禁止向未成年人售烟是最有效的青少年控烟策略,其中价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的最稳定有效的手段。

八成公众认同烟草危害

《报告》显示,总体来看,绝大多数被访者认同吸烟对身体造成系列伤害,其中“非常认同”的占比为41.17%,“比较认同”的占比为43.33%,合计超过80%,可以说,经过多年的控烟宣传,大部分国内居民都能认识到吸烟的危害,控烟社会氛围比较好。

然而,大多数被访者同样认为“青少年吸烟现象比较严重”,其中“非常认同”的占比为43.53%,“比较认同”的占比为40.07%,合计超过80%,本次调查涉及国内多个代表性城市,该调查结果表明,我国青少年控烟行动刻不容缓。

其中,“18岁-25岁”这个最接近青少年的年龄段的认同占比合计为85.88%,更切实表明了青少年吸烟现象的严重性,青少年控烟亟待进一步加强。

对于“提高烟草价格”意义的迟疑

然而,在《报告》的调查过程中,公众对于“提高卷烟价格降低青少年吸烟的三种情况”系列问题的认同比例却较前述调查结果有所降低,甚至出现了“不认同”比例反超的情况。

提高卷烟价格降低青少年吸烟各情况的认同占比

对此,郑榕认为主要原因有两个:“首先,中国的卷烟价格总体还是偏低,3至6元价格的卷烟虽然在一线城市比较少见,却在县市级地区比较常见,即便价格上涨一倍(已经是很高的比例),仍处于一个较低的价格,还起不到抑制青少年购买卷烟的作用;其次,民众对于烟草税价在控制烟草方面的有效性缺乏认识,这部分经济学的知识仍需要普及”。

世界卫生组织驻华代表处无烟草行动技术官员Kelvin Khow也表示,“更高的烟价和烟税有助于防止青少年尝试吸烟。正如多国调查显示,提高烟草税价是减少青少年烟草使用的最有效方式。在美国、菲律宾、韩国和智利等国,我们看到在大幅提高烟草税后,带来了青少年吸烟率的下降”。

“每包烟至少20元”

2016年10月,中共中央、国务院正式印发《健康中国2030规划纲要》,其中明确提出:“到2030年,15岁以上人群吸烟率降低到20%”。然而目前,我国成人吸烟率高达27.7%, 3亿多吸烟者中的一半以上是在20岁之前开始吸烟的。而中国的青少年吸烟率为6.9%,尝试吸烟率为19.9%。烟草流行给“健康中国2030”战略目标的实现提出了严峻的挑战。

面对这些艰巨的挑战,研究人员在《报告》的结尾给出了如下几点建议[3]:

1设置卷烟最低价格,建议每包20元或以上

提高烟草税与价格措施被公认为是控制烟草使用单项最有效的措施。这一措施对于那些缺乏独立经济收入来源、支付能力有限的青少年来说更为有效。

中国自2009年以来两次提高卷烟消费税,税占零售价格的比重从2009年的平均49%提高到2017年的平均56%,卷烟的平均价格从2009年的平均每包6.7元提高到2017年的平均每包13.25元。但是卷烟的最低价格水平却始终没有改变,一包3 – 5元的低价卷烟在全国城乡的绝大多数市场都能买到。廉价卷烟的轻易获取使得青少年在青春叛逆期更有可能尝试吸第一支烟,从而成为终生烟民。

本调查询问“一包烟最低价格应该多少元才会有效防止我国青少年开始吸第一支烟?”受访者回答“20-29元”是占比最高的价格区间,这说明中国居民普遍认为当前低价卷烟价格过低,必须大幅提高低价卷烟的价格并设置最低价,防止青少年吸第一支烟。

最低烟草价格区间频次占比

2将烟草税收专款专用于包括公共卫生支出的民生项目

本次调查发现超过八成的被访者支持将提高烟草价格所增加的烟草税收应用于包括公共卫生的民生支出项目。

从世界上许多国家的经验做法来看,从烟草税获得的政府税收收入,都有相当一部分专款用于全社会的医疗费用和公共卫生支出,如奥巴马政府对烟草的增税就主要用于美国儿童健康保险计划。也有一些政府专门拿出一部分烟草税收入用来推动控烟项目,如实施戒烟规划、进行吸烟有害健康的广告宣传和开展与吸烟有关的癌症治疗研究等。

在我国目前的财政预算体制下,只有教育费附加是专项税,即专款专用于教育性支出。尽管推行烟草消费税的专款专用在我国现行财政预算体制下有一定难度,但从国际经验和我国烟草控制的实际需要和长远目标出发,这一制度的落实非常必要。“健康中国2030规划纲要”明确了控烟为国家战略,这一战略的实施必须有财政资金的保障。

从国际经验和我国“健康中国”国家战略的实际需要和长远目标出发,当前应当加强对烟草消费税专款专用的研究和制度设计。

3长期、持续地提高烟草税与烟草价格

在过去的二十年间,中国经济高速发展,人均GDP年平均增长速度约为10%。高速的经济发展大幅提高了居民的收入水平和购买能力。随着居民收入水平不断提高,对于吸烟者而言,卷烟变得更加负担得起。

中国在2015年将卷烟消费税负提高了4个百分点,当年卷烟消费量下降2.4%,2016年卷烟消费量下降5.6%。但随着居民收入水平的提高,2016年和2017年的卷烟支付能力再度反弹,回升到2015年提税前的水平,2017年卷烟销量也随之反弹。

对于烟草税负与价格水平相对较低的国家来说,提高烟草税收与价格是一个长期地持续的过程,直至烟草税负和价格都达到一个相对较高的水平。在这样一个经济持续快速发展的背景下,中国的烟税政策尤其需要关注卷烟的支付能力变化而非卷烟价格变化,出台长期的持续性的烟草税价调整机制,以确保卷烟消费税和价格的增加幅度高于居民收入的增长幅度。

4提高公众对烟草税价抑制青少年烟草消费有效性的认知

加强宣传教育,提高烟草税价对青少年烟草消费有显著的抑制作用,这一点不仅被基于高收入国家的实证研究所证实,也在中低收入国家得以检验和证实。1999-2013年间,美国有41个州提高了卷烟消费税,每包烟的税负平均增长了275%,卷烟价格从平均每包不足4美元提高到平均每包约6美元,这一时期青少年的吸烟率从35.5%下降至13.9%[4]。

加拿大的青少年吸烟率在20世纪90年代早期随着烟税和烟价的上升稳步下降,1994年的减税导致青少年吸烟率的显著上升,之后随着烟税和烟价的提高,青少年吸烟率又得以下降[5]。

一项基于17个中低收入国家 315353个青少年样本的研究得出同样结论,即青少年对烟草制品的价格十分敏感,价格提高10%导致青少年吸烟量平均减少21.1%[6]。

本次《报告》发现,超过半数的受调查居民并不认同提高卷烟价格会降低青少年吸烟的三种情况(戒烟意愿、减少吸烟量、吸第一支烟)。这说明公众对通过提高烟草税和价格遏制青少年烟草消费的认知程度较低,社会上对提高卷烟税价的政策效果的有效性存在认识上的误区。因此,加强卷烟价格和税收的控烟政策效果的宣传,提升公众对提高卷烟价税对抑制青少年吸烟有效性的认识迫在眉睫。

结合目前我国烟草消费现实和控烟短板,综合控烟手段多管齐下才能达到良好的控烟效果。例如,落实在零售环节“禁止向青少年出售烟草制品”的规定、实现禁止烟草广告促销赞助、将图形警示印上烟包、室内公共场所禁止吸烟、让广大青少年“买不到”烟、保护他们免受二手烟危害,并为他们创造一个不美化烟草、不视吸烟为正常消费行为的环境。

在这一系列综合措施中,价格杠杆尤其能够有效地防止和减少青少年烟草消费,降低青少年吸烟率。设置最低烟价,并持续提高烟草税价,让青少年“买不起”烟草制品,远离烟草危害。

参考文献:

[1] 《2015年中国成人烟草调查报告》,中国疾病预防控制中心,2015年。

[2] MPOWER政策,WHO,http://www.who.int/tobacco/mpower/zh/

[3] 《提高烟草税价,让青少年远离危害——中国居民对烟草税价态度调查报告》,对外经济贸易大学世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心,2018年1月。

[4] Summer Sherburne Hawkins, Nicoline Bach , and Christopher F. Baum. Impact of Tobacco Control Policies on Adolescent Smoking. Journal of Adolescent Health 58 (2016) 679-685.

[5] Waller BJ, Cohen JE, Ferrence R, Bull S, Adlaf EM. The early 1990s cigarette price decrease and trends in youth smoking in Ontario. Can J Public Health. 2003;94(1):31-5.

[6] Deliana Kostova,Hana Ross,Evan Blecher,Sara Markowitz, Is youth smoking responsive to cigarette prices? Evidence from low- and middle-income countries. Tobacco Control, Volume 20, Issue 6, 2012.

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